來源：中國(guó)科學(xué)報(bào) 2013-10-28 朱旭峰
中國(guó)專家的政策參與可以分為四種行為模式。分別是“迂回啟迪模式”、“直接咨詢模式”、“外鎖模式”和“社會(huì)行動(dòng)模式”。
1986年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的萬(wàn)里關(guān)于《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個(gè)重要課題》的講話被《人民日?qǐng)?bào)》全文刊出，標(biāo)志著中國(guó)以科學(xué)決策民主決策為目標(biāo)的體制改革的開端。
在公共政策學(xué)科體系里，學(xué)者們主要探討的是政策變遷是否以及在多大程度上受到了來自專家的影響，而對(duì)“政策變遷反過來是否會(huì)影響專家參與？”這一問題鮮有討論。
中國(guó)專家的政策參與可以分為四種行為模式。分別是“迂回啟迪模式”、“直接咨詢模式”、“外鎖模式”和“社會(huì)行動(dòng)模式”。
迂回啟迪模式——新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系
迂回啟迪模式的損失者嵌入性強(qiáng)，而知識(shí)復(fù)雜性高。專家如果僅僅通過直接渠道向決策者遞交建議，將會(huì)面臨來自政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的強(qiáng)大阻力。他們只能采取間接策略。又由于這類政策很復(fù)雜，他們的策略將是以專家身份向公眾公開研究成果，以啟迪公眾對(duì)復(fù)雜政策問題的理解，通過公眾輿論對(duì)政府施加壓力以打開“政策之窗”，最后可能啟動(dòng)政策議程。議程一旦啟動(dòng)，由于政策的知識(shí)復(fù)雜性，決策者仍然需要專家?guī)椭麄冏鳑Q策。但又由于不同政策方案往往造成對(duì)各利益相關(guān)者的不同影響，此時(shí)會(huì)形成許多支持不同政策方案的專家意見同時(shí)進(jìn)入決策層的局面。專家此時(shí)的行動(dòng)模式是“迂回啟迪”，但決策者的最終決定可能是一個(gè)相對(duì)平衡的方案。
以新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系為例。在建立新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系的過程中，衛(wèi)生部是最大的利益損失者。衛(wèi)生部不僅在改革啟動(dòng)之初備受批評(píng)，而且在改革過程中不斷被削減權(quán)力。另外，與新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系相關(guān)的其他部門對(duì)改革方向也有利益關(guān)切。同時(shí)，和推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度類似，建立新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系也是一個(gè)知識(shí)復(fù)雜性很高的政策工具的選擇過程。政策決策者需要通過專家了解國(guó)內(nèi)實(shí)際情況和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，而且還需要專家對(duì)公共衛(wèi)生和管理等的技術(shù)性和專業(yè)性的問題加以設(shè)計(jì)。
在新城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革的過程中，專家在內(nèi)部直接建議不成功的情況下，向媒體公開了研究成果，從而激發(fā)社會(huì)輿論的壓力，最后啟動(dòng)政策。進(jìn)入方案選擇階段后，由于醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革非常復(fù)雜，決策者邀請(qǐng)了諸多專家團(tuán)隊(duì)向其提供專家咨詢方案。而且專家的體系設(shè)計(jì)方案也存在著很大差異，專家團(tuán)隊(duì)之間存在著迂回啟迪的關(guān)系。最后，決策者綜合了專家們的建議，決定采用一個(gè)混合式的“供需兼顧”的改革方案。
直接咨詢模式——新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度
直接咨詢模式的損失者嵌入性弱，而知識(shí)復(fù)雜性高。專家可以比較順利地通過直接渠道向決策者提供專業(yè)分析，揭露問題，打開“政策之窗”，從而啟動(dòng)議程。議程啟動(dòng)后，決策者需要專家?guī)椭麄儧Q策，因此決策者往往通過邀請(qǐng)專家或組建專家咨詢團(tuán)隊(duì)，以獲得直接來自專家的咨詢意見。
以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為例。在政策制定過程中，衛(wèi)生部是最大的受益者，而其他相關(guān)部委以及地方政府的利益幾乎沒有損失。特別是衛(wèi)生部通過“部際聯(lián)席會(huì)議”機(jī)制負(fù)責(zé)推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的日常事務(wù)。同時(shí)，推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度又是一個(gè)知識(shí)復(fù)雜性很高的政策工具的選擇過程。決策者一方面不了解農(nóng)村衛(wèi)生保健工作的真實(shí)情況，另一方面還需要專家通過實(shí)地調(diào)研和對(duì)政策工具的試驗(yàn)以了解不同政策工具的效果和可行性。
在試點(diǎn)推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中，專家的直接咨詢成功推動(dòng)了政策變遷的議程，并且沒有馬上對(duì)外公布研究成果；在方案選擇階段，衛(wèi)生部組建了專家技術(shù)指導(dǎo)組和研究中心以幫助政府作決策。
外鎖模式——經(jīng)濟(jì)適用房新政
外鎖模式的損失者嵌入性強(qiáng)，而知識(shí)復(fù)雜性低。政策相對(duì)簡(jiǎn)單，決策者知道怎么作決定。同時(shí)由于受損失的政策利益相關(guān)者影響力大，阻礙了專家的建議發(fā)揮作用，專家事實(shí)上被鎖在門外。專家雖然可以在各種場(chǎng)合發(fā)表意見，但決策者不會(huì)采納他們的建議。決策者在方案選擇過程中最關(guān)注的是如何平衡利益相關(guān)者之間的利益。一旦利益關(guān)系得到妥善處理，決策就是簡(jiǎn)單的，專家的技術(shù)性支持并不是必要的。由于專家既不能影響政府也不能影響公眾，為尋求自己的生存空間，專家在這種情景下最有可能被強(qiáng)勢(shì)的利益相關(guān)者俘獲。此時(shí)的“專家”已經(jīng)不是筆者所討論的“專家”了，而成為了利益集團(tuán)的一分子。他們的言論也最容易被公眾識(shí)破而廣受公眾的批評(píng)。
以經(jīng)濟(jì)適用房新政為例。專家關(guān)于取消經(jīng)濟(jì)適用房制度和中央投入財(cái)政資金興建經(jīng)濟(jì)適用房的建議的利益損失者都是嵌入于決策者網(wǎng)絡(luò)的有關(guān)政府部門、地方政府和體制內(nèi)人員。相反，經(jīng)濟(jì)適用房的政策工具主要包括涉及財(cái)政投入、土地供應(yīng)和購(gòu)房機(jī)會(huì)的分配三個(gè)方面。這些政策工具的專業(yè)復(fù)雜程度不高，而且政府掌握著與這些政策工具有關(guān)的關(guān)鍵信息。此時(shí)，決策者并不需要專家的幫助就能進(jìn)行決策，而決策者首先需要考慮的是如何平衡嵌入政策網(wǎng)絡(luò)的利益相關(guān)者的利益。
在經(jīng)濟(jì)適用房新政中，專家的主張主要分成兩派：希望取消城市經(jīng)濟(jì)適用房政策或加強(qiáng)中央財(cái)政投入。但專家的建議都沒有太多作用，中央政府面對(duì)這兩種聲音，既沒有取消城市經(jīng)濟(jì)適用房政策，也沒有加強(qiáng)中央財(cái)政投入。但當(dāng)全球金融危機(jī)的爆發(fā)使城市經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)重新被定義為拉動(dòng)內(nèi)需的工具時(shí)，中央政府迅速?zèng)Q定，投入大量的財(cái)政資金支持經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。
社會(huì)行動(dòng)模式——取消收容遣送制度等
社會(huì)行動(dòng)模式的損失者嵌入性弱，而知識(shí)復(fù)雜性低。政策相對(duì)簡(jiǎn)單，同時(shí)政策變遷又和政策網(wǎng)絡(luò)中的利益相關(guān)者沒什么聯(lián)系，因此決策者對(duì)專家建議漠不關(guān)心。如果專家想影響議程，他們就需要采用更加激進(jìn)的行動(dòng)策略。有時(shí)候?qū)＜铱赡艹蔀樯鐣?huì)運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員者和參與者，此時(shí)專家的“專家身份”無關(guān)緊要，重要的是專家的行動(dòng)模式是否引起足夠多的媒體關(guān)注。一旦議程被啟動(dòng)，決策者能輕松制定方案，專家咨詢?cè)诖诉^程中并不是必要的。
以取消收容遣送制度為例。在國(guó)務(wù)院取消收容遣送制度的政策變遷過程中，專家選擇放棄了自己的專家身份，而以普通“公民”的身份投身于一場(chǎng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)之中，而當(dāng)取消收容遣送制度的議程啟動(dòng)后，政府非常迅速地制定了新政策。隨著這次嘗試的成功，專家的這種社會(huì)運(yùn)動(dòng)的參與模式被不斷效仿。在孫志剛事件之后的若干年里，很多專家發(fā)起或參與了多個(gè)創(chuàng)新性的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，以求影響政策變遷和公共決策。
