工程建設(shè)全過程的每個環(huán)節(jié)都存在腐敗機會。預(yù)防工程腐敗是極為復雜的系統(tǒng)工程，需要在各個環(huán)節(jié)同時下力——
強化規(guī)則執(zhí)行 嚴懲違規(guī)行為
嘉賓：清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任 程文浩
@工程腐敗絕不僅限于工程發(fā)包，而是廣泛存在于立項、發(fā)包、施工、監(jiān)理、質(zhì)檢、驗收、結(jié)算等各環(huán)節(jié)
@腐敗預(yù)防是項極為復雜的系統(tǒng)工程，需要在建規(guī)立制、完善規(guī)則和嚴格執(zhí)行規(guī)則等環(huán)節(jié)同時下力
問：從當年瞬間卷走40 條人命的重慶綦江彩虹橋，到上海在建住宅樓整體倒塌的惡性事故……近年來，樓脆脆、橋垮垮等一系列事件常常見諸報端。您怎么看待這些現(xiàn)象？
答：近年來我國各地層出不窮的劣質(zhì)工程，絕大多數(shù)都是由腐敗問題直接導致的。更為嚴重的是，已經(jīng)曝光的劣質(zhì)工程很可能只是冰山一角。工程建設(shè)關(guān)系到國計民生，堪稱百年大計，所以工程腐敗問題的經(jīng)濟和社會危害極為深遠。
問：有人說，無論用什么標準來衡量，工程建設(shè)領(lǐng)域都是我國腐敗問題最為嚴重的領(lǐng)域之一。請您簡要分析一下造成這種現(xiàn)狀的原因？
答：工程建設(shè)領(lǐng)域具有“兩集中、一封閉、一分散”的特點，即資源和權(quán)力相對集中，管理相對封閉，項目相對分散。這幾大特點均有利于滋生腐敗行為。
首先，從資源條件來看，工程建設(shè)領(lǐng)域資源高度集中。近年來，國家不斷加大對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，各類工程項目紛紛開工上馬。據(jù)統(tǒng)計，僅由國家預(yù)算內(nèi)資金承擔的固定資產(chǎn)投資，就已從1981年的269.8億元激增到2009年的12685.7億元，增長近50倍。
建設(shè)領(lǐng)域不僅資源集中，而且由于工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)I(yè)性強、技術(shù)含量高，所以其決策權(quán)和管理權(quán)也十分集中。以交通領(lǐng)域為例，我國現(xiàn)行的交通投資體制是在交通系統(tǒng)內(nèi)部封閉運行，采用“投資、建設(shè)、管理、運營”“四位一體”的管理模式，這種高度集中與封閉的體制設(shè)計，在客觀上使得高速公路重大項目的立項、招標、發(fā)包、定價等大權(quán)幾乎都集中于交通部門，一個公路項目動輒涉及幾十上百億的投資，其利潤之豐厚、尋租者競爭之激烈可想而知。
由于工程建設(shè)專業(yè)性強、技術(shù)含量高、安全要求高，所以其管理又有一定的相對封閉性,并直接導致了外部監(jiān)督的缺失與乏力。
在資源和權(quán)力相對集中的同時，工程建設(shè)項目又呈現(xiàn)相對分散化的特點。各地公共工程和樓堂館所等遍地開花，顯著提高了有關(guān)部門監(jiān)督的難度。
從已曝光的案件可以發(fā)現(xiàn)，工程違規(guī)和腐敗行為幾乎滲透到工程建設(shè)的所有環(huán)節(jié)，包括企業(yè)資質(zhì)管理、設(shè)計、發(fā)包、監(jiān)理、驗收等，這就進一步提高了有關(guān)部門監(jiān)督和治理的難度。因此，預(yù)防工程腐敗是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，需要全過程、全方位推進。
問：不少“豆腐渣工程”，也是政績工程、面子工程?！肮こ探ㄆ饋恚刹康瓜氯??！睋?jù)了解，2010年全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共查處工程建設(shè)領(lǐng)域違紀違法案件1.56萬件，給予黨紀政紀處分9349人，其中地(廳)級64人、縣(處)級881人。為什么會出現(xiàn)這種狀況？
答：由于我國各類公共工程主要由黨政機關(guān)立項建設(shè)，所以主管工程的官員自然成為建筑承包商競相爭取甚至行賄的對象，而且其掌握的權(quán)力資源與承擔的責任形成鮮明對比。權(quán)力大、責任小的客觀現(xiàn)實，再加上建筑承包商為獲得工程而表現(xiàn)出的強烈行賄傾向，促使很多工程主管官員產(chǎn)生強烈的腐敗動機，難以抵御巨額利益的誘惑，并以發(fā)包工程、默許工程違規(guī)等方式為對方提供關(guān)照。
問：《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，從1980年到2009年的30年間，我國的建筑企業(yè)就從6604家激增到70817家，增幅約10倍，建筑從業(yè)人員從648萬人增加到3672.6萬人，增幅約5倍。這種變化對于工程腐敗問題有何影響？
答：公共工程相對穩(wěn)定的經(jīng)費和利潤保障，使其成為建筑承包商眼中的“唐僧肉”。建筑企業(yè)和從業(yè)人員的急速增長，建筑業(yè)整體產(chǎn)能過剩的嚴峻現(xiàn)實，在客觀上導致了“僧多粥少”的結(jié)果，從而進一步加劇了各類建筑企業(yè)對于工程項目的爭奪。
在激勵的市場競爭中，有些企業(yè)不是從提高自身競爭力入手，而是借助于行賄等非法手段，從而全面惡化了建筑市場的競爭環(huán)境。由于我國市場主體的準入機制不完善，對施工單位的資質(zhì)審定把關(guān)不嚴，致使大量規(guī)模小、技術(shù)力量薄弱、管理不健全的施工單位充斥工程建設(shè)市場。由于這些不具備建筑資質(zhì)的施工單位缺乏公平競爭能力，往往不擇手段，向工程主管官員行賄就成為其開展業(yè)務(wù)的常用手段。這些行賄成本最終轉(zhuǎn)化為“工程成本”和偷工減料行為。
問：從20世紀80年代以來，我國一直在積極推進建筑工程管理體制改革。業(yè)主負責制、施工監(jiān)理制、《建筑法》、《招標投標法》等制度陸續(xù)出臺。在推出這些改革舉措之后，建筑市場為何仍然存在亂象？
答：建設(shè)領(lǐng)域的建規(guī)立制工作確實有了長足的進步。目前建筑工程所涉及到的幾乎所有重要環(huán)節(jié)，都已有相應(yīng)的法律法規(guī)進行規(guī)范。這對于規(guī)范建筑市場、保證工程質(zhì)量、遏制工程腐敗起到了積極作用。
雖然各種規(guī)則業(yè)已存在，但是某些公職人員仍然可以通過消極回避或積極抵制等方式拒不執(zhí)行這些規(guī)則，進行各種腐敗交易，而且違規(guī)程度常常令人難以想象。例如，當年一舉奪去40條人命的綦江彩虹橋，事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)竟然是一座未立項、無可行性論證、無設(shè)計審查、未招標、未對設(shè)計施工單位進行資質(zhì)審查的“六無”黑橋。
因此，僅靠建規(guī)立制，無法根除我國工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗問題。制度的執(zhí)行同等重要。在《建筑法》、《招標投標法》等重要規(guī)則陸續(xù)出臺之后，我國工程建設(shè)領(lǐng)域所面臨的主要矛盾已不再是無法可依，而是有法不依、有規(guī)不循。目前存在一個突出問題，就是對工程違規(guī)行為處理過輕，而且被追究責任的往往是違規(guī)單位，而不是做出違規(guī)決策的領(lǐng)導者個人以及負有領(lǐng)導責任和監(jiān)督責任的上級部門負責人，而且懲戒措施往往不能真正觸及違規(guī)者的根本利益。在違規(guī)行為的預(yù)期收益和預(yù)期成本如此不成比例的情況下，很多官員肆無忌憚地違法亂紀，也就不足為奇。
問：建筑行業(yè)要想健康發(fā)展，應(yīng)當如何規(guī)范管理？您有什么建議？
答：應(yīng)當完善規(guī)則和嚴格執(zhí)行雙管齊下。一方面不斷完善招投標等現(xiàn)有的規(guī)則制度，力爭將其中作弊造假的機會壓縮到最低限度，另一方面則應(yīng)嚴格地執(zhí)行這些規(guī)則，并嚴懲各種違規(guī)行為。具體說來，可從以下方面著手——
其一，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督舉報作用。將群眾監(jiān)督與地方自查自糾和上級檢查有機地結(jié)合在一起，建立起一個立體、實時的工程建設(shè)監(jiān)督體系，從而提高及時發(fā)現(xiàn)工程違規(guī)行為的能力。
建設(shè)主管部門首先應(yīng)當通過各種大眾傳媒，廣泛宣傳諸如招標發(fā)包、工程監(jiān)理之類的工程建設(shè)領(lǐng)域基本規(guī)則，使百姓具備辨別違規(guī)行為的基本能力。同時，為了讓百姓了解工程項目的具體情況，建設(shè)部應(yīng)強制要求所有使用公共投資的工程項目主動公開自身情況，包括項目名稱、報建時間和批號、招投標時間和結(jié)果、業(yè)主單位、承包商、監(jiān)理單位名稱及負責人姓名以及監(jiān)督部門的聯(lián)系方式等，提高工程建設(shè)的透明度和問責性。
其二，應(yīng)推行工程質(zhì)量終身責任制。質(zhì)量責任一方面要長期有效，而不再是時過境遷、下不為例，另一方面質(zhì)量責任要精確到人，不再籠統(tǒng)地由單位或集體承擔。這兩者結(jié)合在一起，就能夠顯著提高懲罰違規(guī)行為的力度。
其三，國家還應(yīng)采取措施，顯著提高工程違規(guī)行為的預(yù)期成本。具體地說，可以法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)三管齊下：在法律方面，國家應(yīng)大幅度提高《刑法》對于工程事故的處罰標準；在行政法規(guī)方面，建設(shè)部可以出臺規(guī)定，對造成嚴重工程質(zhì)量事故的企業(yè)及其法人代表和主要高管實行終身行業(yè)禁入；在地方法規(guī)方面，各地建設(shè)主管部門可以根據(jù)當?shù)靥攸c，出臺更多更嚴厲的監(jiān)管和懲戒措施。這些舉措如能施行，將大大提高企業(yè)違法違規(guī)行為的預(yù)期成本，從而有效地遏制其違規(guī)動機，在一定程度上遏制工程腐敗現(xiàn)象。
（來源：人民日報 2011年12月27日 第1605期）
