《中國水利報》“頂層設(shè)計”主題訪談
王亞華
現(xiàn)代水利周刊：何謂我國水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計？
王亞華：所謂頂層設(shè)計，是指對工作的總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計。水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計就是對水利改革發(fā)展全局性的戰(zhàn)略設(shè)計。
現(xiàn)代水利周刊：當前為什么要提出“頂層設(shè)計”這一概念？
王亞華：第一，水利工作處在新的歷史起點上。新的歷史起點是指自1998年在大洪水以來，經(jīng)過十多年的建設(shè)，中國水利發(fā)展取得了諸多成就，但和經(jīng)濟社會發(fā)展相比還比較滯后。面對新的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，水利工作還需進行重新定位和戰(zhàn)略上的設(shè)計。
第二，中國經(jīng)濟社會發(fā)展到了新的階段。從中國當前來看，經(jīng)濟社會發(fā)展明顯高于預(yù)期，全面小康社會將提前實現(xiàn)，提前躍入上中等收入國家。這使得對水利發(fā)展的需求不斷增加，新的需求不斷涌現(xiàn)，迫切需要對水利發(fā)展戰(zhàn)略進行重新設(shè)計。
第三，中國水利發(fā)展在新的歷史階段面臨嚴峻挑戰(zhàn)。從我們的研究來看，各方面情況均表明，中國水利發(fā)展已經(jīng)進入新的歷史階段，可以稱之為“水利綜合治理時期”。這一時期，水利發(fā)展需求的復合性特征非常明顯，安全性需求和經(jīng)濟性需求不斷增長，舒適性需求爆發(fā)式增長，水環(huán)境水生態(tài)面臨著艱巨的治理任務(wù)。國際經(jīng)驗表明，發(fā)達國家一般在人均收入達到1萬美元之后步入這一時期，但中國在收入水平相對較低（4000美元）時步入了這一時期，挑戰(zhàn)非常之大。水利工作必須在新的歷史條件和國情水情背景下，做出正確的戰(zhàn)略選擇。
現(xiàn)代水利周刊：水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計包含哪些內(nèi)容？
王亞華：中央水利工作會議和2011年中央一號文件實際上是在新的歷史起點上，對中國未來十年甚至更長時間的水利改革發(fā)展所做的頂層設(shè)計，對新時期水利改革發(fā)展的定位、目標任務(wù)和基本原則等內(nèi)容都做了比較完整的設(shè)計，這包括：明確了新時期的水利發(fā)展戰(zhàn)略定位，明確水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性，不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟安全、國家安全和生態(tài)安全；提出了“把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域、把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點任務(wù)、把嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”的三大要求。此外，還包括2020 “四大體系建設(shè)”的目標設(shè)計，指導水利改革發(fā)展的“五大基本原則”，明確了若干重點任務(wù)，實行最嚴格的水資源管理制度等內(nèi)容。
水利改革發(fā)展的頂層設(shè)計，需要把握四點原則：
第一，要有全局的視角。要站在經(jīng)濟社會發(fā)展的全局審視水利工作，跳出水利看水利。水利工作要服務(wù)于經(jīng)濟社會全局性的需要，滿足經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的需要。
第二，要有歷史的眼光。水利發(fā)展不能僅僅著眼于未來五年或十年，更要著眼于未來二十年甚至更長遠時期，如2050年，從歷史的角度對水利發(fā)展戰(zhàn)略進行設(shè)計。
第三，要堅持統(tǒng)籌的觀點。要妥善處理水利發(fā)展中的各類重大關(guān)系，要注重興利除害相結(jié)合、防災(zāi)減災(zāi)并重，治標治本兼顧，促進開發(fā)利用與節(jié)約配置保護等各項水利工作的協(xié)調(diào)與發(fā)展，促進城市與農(nóng)村，東中西部水利協(xié)調(diào)發(fā)展，這些都需要用統(tǒng)籌的觀點來設(shè)計實施。
第四、要堅持科學的方法。要實事求是，立足于對國情和水情的客觀判斷，提出水利發(fā)展的規(guī)劃目標和任務(wù)，對水利改革制度進行合理設(shè)計，并根據(jù)實際情況進行部署實施。
這里舉一個例子，說明我們?nèi)绾螐难芯拷嵌葘λl(fā)展進行頂層設(shè)計。清華大學國情研究中心之前承擔了水利部2010年重大課題，取得了一些戰(zhàn)略研究成果，包括對中國水利現(xiàn)代化的戰(zhàn)略設(shè)計。我們通過對中國水利現(xiàn)代化的戰(zhàn)略判斷研究發(fā)現(xiàn)，中國經(jīng)濟社會發(fā)展的進程明顯快于預(yù)期，中國在2011年人均GNI有可能達到4400美元，按照世界銀行標準，已經(jīng)躍入世界上中等收入組，這大大高于之前的預(yù)期。從中國經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢來看，到2020年，按不變價計算，中國的GNI將超過8000美元，意味著在2020-2030年之間，中國的人均收入將達到高收入水平，這一進程也大大快于之前的預(yù)期。相應(yīng)地，這也對中國的基礎(chǔ)設(shè)施部門現(xiàn)代化提出了更高的要求，因為基礎(chǔ)設(shè)施部門要先導性地支撐經(jīng)濟社會的發(fā)展?；谶@一判斷，我們認為，中國水利有必要在2030年甚至更早時間率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。這實際上就是基于全局的視角和歷史的眼光，所作出的一個判斷。
據(jù)此，我們提出要前瞻性地規(guī)劃布局中國的水利現(xiàn)代化。雖然中央一號文件提出“要努力走出一條中國特色水利現(xiàn)代化道路”，但是并未規(guī)劃中國特色水利現(xiàn)代化的時間表。因此，我們提出了中國水利現(xiàn)代化“三步走”的戰(zhàn)略構(gòu)想：第一步，新世紀之初的第一個十年是開篇階段，為水利現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)；第二步，從2011年到2020年是攻堅階段，東部地區(qū)率先基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化；第三步，2020年之后是收官階段，到2030年或更早時間全國基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化。同時，也構(gòu)建了中國水利現(xiàn)代化的指標體系，綜合考慮了水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等指標，對未來幾十年指標的變動進行了科學測算，認為這一設(shè)計總體上具有可操作性，是可以實現(xiàn)的。這也體現(xiàn)了統(tǒng)籌的觀點和科學的方法。
基于這一分析，我們建議水利部就中國水利現(xiàn)代化戰(zhàn)略做進一步研究，在深入論證的基礎(chǔ)上，考慮編制國家水利現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃綱要，為各個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水利現(xiàn)代化建設(shè)布局提供指導。
現(xiàn)代水利周刊：如何實現(xiàn)加強水利改革發(fā)展頂層設(shè)計的目標?
王亞華：第一，動員全社會力量，形成全社會加快水利改革發(fā)展的共識。2011年中央一號文件已經(jīng)確立了水利發(fā)展的目標，要通過廣泛宣傳，營造輿論，增強全社會對水利工作的重視。
第二，進一步明確目標，落實責任。從國家戰(zhàn)略目標，到部門目標，到省區(qū)目標，要對目標進行層層分解，逐級落實責任。
第三，加強水利改革主要目標和任務(wù)實施進程的跟蹤監(jiān)測和評估。包括實施的中期評估和后評估，根據(jù)評估情況動態(tài)反饋調(diào)整修正戰(zhàn)略政策、改進水利改革發(fā)展的重要決策。
第四，加強研究、特別是戰(zhàn)略研究，提高決策的科學化、民主化、程序化水平，促進公眾參與、專家論證、社會監(jiān)督，避免戰(zhàn)略上的失誤。
現(xiàn)代水利周刊：實現(xiàn)此目標，需要哪些步驟？
王亞華：從中央一號文件來看，水利發(fā)展頂層設(shè)計的實現(xiàn)目標，就是到2020年，基本建成水利保障和支撐經(jīng)濟社會發(fā)展需要的四大體系。即：“基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系?；窘ǔ伤Y源合理配置和高效利用體系?；窘ǔ伤Y源保護和河湖健康保障體系?；窘ǔ捎欣谒茖W發(fā)展的體制機制和制度體系?！?/DIV>
從實現(xiàn)步驟看，就是水利現(xiàn)代化的“三步走”戰(zhàn)略。具體要通過三到四個“五年規(guī)劃”實現(xiàn)。其中“十二五”規(guī)劃是當前攻堅階段的重要規(guī)劃，水利部已對水利“十二五”工作做了部署。這里想再強調(diào)幾點：
第一，加強實施保障機制建設(shè)，切實形成貫徹落實中央一號文件的長效機制。中央一號文件的重要作用不僅體現(xiàn)在當前，而且科學規(guī)劃了未來十年的水利改革發(fā)展方向。如何切實落實中央一號文件中的政策和制度安排，是加快水利改革發(fā)展的關(guān)鍵所在。必須加強實施保障機制的建設(shè)，切實落實促使各級黨委和政府責任。
第二，切實保障水利投資高增長，合理利用好水利投資。要建立水利投入穩(wěn)定增長機制，完善政府投資機制，同時，還要加強對水利建設(shè)的金融支持，廣泛吸引社會資金投資水利。建議水利部做好水利投資規(guī)劃，統(tǒng)籌安排國家水利投資，加強資金使用的監(jiān)督管理，同時積極引導地方政府增加水利投入，提高水利投資使用效益。
第三，建立健全最嚴格的水資源管理制度，提高水資源管理水平。未來五年通過開展大規(guī)模的制度建設(shè)，建立健全用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責任和考核制度。盡快建立健全與最嚴格水資源管理制度的匹配制度及機制促進用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的全面落實。
第四，加強水資源保護工作，為實現(xiàn)中國水環(huán)境形勢的歷史性轉(zhuǎn)變作出重要貢獻。中國目前仍然處于水污染的高峰平臺期，主要污染物排放總量將于2015年達到最高峰，相應(yīng)也要求進一步加大水環(huán)境整治力度，促成中國水環(huán)境形勢在“十二五”期間發(fā)生歷史性的逆轉(zhuǎn)。
第五，將人水和諧，綠色發(fā)展理念貫穿在水利工作的各個環(huán)節(jié)。從趨勢來看，未來十年水電建設(shè)仍然處在高峰期，需要把人水和諧的理念能夠貫徹的水電開發(fā)，水資源利用，水資源調(diào)配等水利工程項目的過程之中，從體制上保證生態(tài)優(yōu)先的原則能夠貫徹落實。
第六，加強農(nóng)田水利建設(shè)，加快農(nóng)田水利體制改革。要在農(nóng)村水利建設(shè)體制機制上尋求新突破，在資金上加大投入，在體制上加大改革力度。健全基層水利服務(wù)體系，形成合理的水價競爭機制，加快農(nóng)民用水合作組織建設(shè)。
中國水利報 2011年9月1日 現(xiàn)代水利周刊第413期
